北京市旅行社等级划分与评定工作述评

为了维护旅游消费者、旅游经营者以及旅游企业员工的合法权益，促进旅游市场规则的建立与完善，北京市旅游局和北京市质量技术监督局正式颁布实施了地方标准《旅行社等级划分与评定》。

无论是从国内还是从国际范围内看，该标准的制订与实施都具有原始创新意义。

一、制度创新的时代要求

从消费需求的角度来看，北京市旅游市场已经从早期单一的入境旅游市场发展成为入境、国内、出境、出京和本地居民在京休闲五大市场并存的格局。无论是规模，还是结构，中国公民特别是北京市民的旅游活动越来越成为市场的主导力量。外地来京旅游者的接待质量和本地旅游者权益保护，越来越受到旅游行政管理部门和全社会的重视。对于普通旅游者来说，由于旅游市场内在的信息不对称，如何选择那些有品质保障的旅行社，以做出正确的消费决策，并不是件容易的事情。对于一个产品集成化程度高、空间范围广的服务产业而言，我们需要一个有效的“信号”传递机制。在旅游发达国家和地区，该机制可以有通过企业的品牌加以实现。而对于发展中的国家和地区来说，由包括政府行政主管部门在内的权威机构出面“发信号”，则是可行的过渡性的制度安排。

随着市场的繁荣，北京市旅行社产业正在进入一个快速成长的新阶段。目前北京市共有旅行社844家，其中国际旅行社239家，国内旅行社605家，另有 700多家旅行社门市部。随着2008年奥运会的来临，旅行社主体还会进一步扩容。如何引导北京市旅行社业从一种规模偏小、结构分散、技术含量低的现状，逐渐走向一个规模强大、市场集中、管理科学，更具知识和技术竞争力的产业集群，培育北京市的优秀旅游服务品牌，使其在全国乃至全球享有更高的知名度，是一个极需解决的现实问题。

我国行政管理体制和行业管制正在面临一个急剧变迁进程。无论是对消费者权益的保护，还是对行业的监管，都在强化法制的色彩。政府和企业之间的互动关系，应该在新的形势下有所探索和突破。北京市旅行社市场的开放程度越来越高，行业规模不断扩大，市场持续繁荣，政府监管体系的转型应该更加趋于合理，从国际运行的经验上来看，旅行社的监管越来越强调一种综合的监管，间接的监管。

二、旅行社等级标准的现实作用

可以预计，旅行社等级划分与评定工作的展开，必将对北京市的旅游市场的持续繁荣和旅行社产业又好又快的发展产生积极的促进作用。

首先，标准有助于旅游者消费权益的保护。旅游产品往往是一种非标准化产品，在空间范围越来越大的市场环境下，对消费者权益保护便成为一个全球性的难题。正由于其非标准化的特性，消费者在消费旅行服务产品之前很难对其服务质量进行直观和量化的评价。旅行社等级划分与评定标准的出台，为旅游者提供清晰可见的消费决策依据。在地方标准的正式文本中，列有专门的章节来强调游客满意度以及游客投诉管理，并通过专家随团暗访的形式掌握旅行社服务过程中各项关键指标的达标程度。

其次，有利于旅行社品牌培育和产业结构的优化。旅游产品的特性决定了品牌在产业转型升级的重要性。一个没有品牌的旅行社产业，注定是一个旅游服务的交易成本高昂的产业，也是一个市场化发育程度低下的产业。作为一种服务品质的信号，品牌搭建起旅游批发商、旅游零售商、旅游代理商和旅游与旅行服务需求者之间的桥梁。站在市场繁荣和产业成长的高度，我们要积极倡导并促进旅行社从企业和产品两个维度进行品牌创建、宣传、使用和维护工作。本标准着重强调了旅行社的品牌培育和产品创新，并赋与了大比重的分值。更为重要的是，那些进入了AAA级以上的旅行社，可以借助政府的公信力来强化自己的品牌推广工作。

第三，旅行社等级的划分与评定可以为政府部门和有关机构的旅行产品采购提供依据。相对于居民旅游市场的需求、政府和机构采购市场同样是旅行市场需求的重要组成部分。在其进行旅行产品采购时，基于时间成本的考虑无法逐一对844家旅行社进行大规模的判断和鉴别，因而旅行社等级划分也是为政府服务贸易采购提供甄别依据。事实上，那些进入高等级序列的旅行社将会等到旅游行政主管部门的优先推荐。

最后，从行业发展角度看，旅行社等级评定标准的出台有利于培育、引导旅行社资源（财务、人力、科技、信息等）向有竞争优势的大型旅行社集中。标准中有关旅行社运营体系的条文，有利于引导和促进旅行社商业模式的规范与创新。从以人为本的理念出发，标准关注企业利益和员工利益之间的均衡配置，凸现了对导游合法权益的保障。毕竟，旅游者的需求满足和权益保障也好，旅游市场秩序的构建与优化也好，都需要从业人员自身的权益保障和职业认同。

三、制度创新的现实意义

本标准是旅游行政主管部门在新的历史条件下，对旅行社的监管体系创新所做的一次有效尝试，即从市场准入监管逐渐过渡到运营监管。目前，《旅行社管理条例》只是从市场准入的角度对旅行社进行监管，而对进入市场后的旅行社还缺乏有效的监管手段。本标准从基本条件、经营业绩、营业条件、服务项目和管理机制等五个方面对旅行社的经营情况进行等级划分，为旅游行政管理部门对旅行社的市场行为进行正向的引导提供了可操作的政策工具。需要说明的是，本标准是推荐性的地方标准，而非强制性的。也就是说，旅行社参与评定是以自愿为基础的。政府旅游行政主管部门对行业的影响只能是在不断提高自身权威性的前提下，提高旅游领域的公共服务能力，才能有效地引导企业走向政府所倡导的方向。从这个意义上，本标准也是对政府自身行政能力提升的挑战。

作为全国第一个旅行社等级评定的地方标准，它的出台对全国的旅行社行业监管具有积极的借鉴和指导意义。旅行社自身的特点决定了对旅行社进行等级划分的难度，长期以来并未出台类似旅游饭店业的星级划分与评定标准。北京市旅行社等级划分评定地方标准的出台具有原创意义和示范作用，也势必为全国各个地方的旅行社等级标准的制订，以及本领域内国家标准的出台提供参考。

由于是全国第一份旅行社等级划分评定地方标准的案例，尽管在标准的研究和起草过程中征求多方面的意见与建议，并对若干家旅行社进行了试评，现在也正式评定了两批四A和五A级旅行社，标准本身仍然存在着进一步的调整的空间。在今后一个时期时，我们还需要及时地总结经验，根据旅游市场发展和旅行社行产业成长的新要求，适时对其进行必要的调整和修订。

作为一个学者，我衷心地期望这一标准能对中国旅游市场的繁荣与发展，对旅行社产业的创新与可持续发展提供长期的制度保障，并在制度创新的意义为世界旅游范围内的旅游行政管理贡献中国的智慧。

本文作者：戴斌 博士/教授，北京第二外国语学院校长助理、北京旅游发展研究基地学术委员会主任、博士生导师。